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　　隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以高能耗、高排放為特征的鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題日益顯現(xiàn)，不僅耗費了大量社會資源，而且成為影響環(huán)境、生態(tài)建設(shè)的重要因素。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰過剩產(chǎn)能已經(jīng)迫在眉睫。

　　今年的政府工作報告提出，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，強(qiáng)化環(huán)保、能耗、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，清理各種優(yōu)惠政策，消化一批存量，嚴(yán)控新上增量。去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》明確要求堅決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，并針對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)“分業(yè)施策”。目前各地也在積極推進(jìn)對高耗能、高排放以及落后產(chǎn)能的調(diào)控退出，但一些地區(qū)由于片面追求高指標(biāo)、大項目而產(chǎn)生的高投入及重復(fù)建設(shè)所導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題仍然大量存在。日前，來自政產(chǎn)學(xué)研各界的代表結(jié)合實際，就如何更好地化解產(chǎn)能過剩進(jìn)行了深入探討。

   對話嘉賓：

　　張志強(qiáng)  天津市發(fā)改委主任

　　陳衛(wèi)民  江西省萍鄉(xiāng)市市長

　　楊亞達(dá)  安徽工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院院長

　　殷云飛  南京化學(xué)工業(yè)有限公司副總經(jīng)理

　　產(chǎn)能過剩已成發(fā)展“頑疾”

　　話題一：近年來，我國部分行業(yè)尤其是高耗能行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，其深層的原因是什么？

　　張志強(qiáng)：世界各國不同時期都出現(xiàn)過產(chǎn)能過剩。市場經(jīng)濟(jì)條件下，一定程度的產(chǎn)能過剩是自由競爭的必然結(jié)果。西方國家產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)的盲目性造成的。我國的產(chǎn)能過剩除了由于市場經(jīng)濟(jì)盲目性外，還有政府干預(yù)的原因，這是我國特有的現(xiàn)象。

　　從國內(nèi)看，一是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在沒有外部條件限制和信息不充分的情況下，企業(yè)的逐利行為難免會發(fā)生行業(yè)擁擠和企業(yè)同構(gòu)問題。我國有相當(dāng)多行業(yè)存在著盲目擴(kuò)大項目、重復(fù)上馬建設(shè)等情況，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題、產(chǎn)品競爭激烈競相壓價等問題在很大程度上與此有關(guān)。二是國內(nèi)一些企業(yè)創(chuàng)新動力、能力普遍不足，樂于進(jìn)行簡單的產(chǎn)品模仿和抄襲，習(xí)慣于為外資企業(yè)貼牌生產(chǎn)、配套生產(chǎn)，一旦國外市場有變，就會受到很大沖擊。三是一些地方政府出于政績和財政收入的考慮，采取稅收減免、土地優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、降低能源資源價格甚至不惜放寬環(huán)境、社保標(biāo)準(zhǔn)等破壞市場公平競爭的手段進(jìn)行招商引資，也導(dǎo)致了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。

　　從國際上看，國際金融危機(jī)發(fā)生以來全球市場需求低迷，產(chǎn)能過剩問題凸顯。同時，投資和貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，使全球?qū)I(yè)化分工呈現(xiàn)出向各個國家內(nèi)部分工轉(zhuǎn)變的傾向，尤其是西方發(fā)達(dá)國家再工業(yè)化進(jìn)程加快，新興市場國家大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這會加大供求格局失衡，全球產(chǎn)能過剩在中期內(nèi)難以改變。

　　楊亞達(dá)：以鋼鐵行業(yè)為例，近年來我國多數(shù)鋼鐵產(chǎn)品出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，低端和高端產(chǎn)品尤其明顯，主要有幾個方面的原因。

　　一是不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式。鋼鐵企業(yè)資產(chǎn)的專用性較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)退出壁壘較高，也使得產(chǎn)能很難在短期內(nèi)減少。

　　二是產(chǎn)能控制政策的執(zhí)行不力。目前我國宏觀調(diào)控政策不少，在淘汰落后產(chǎn)能方面具有一定成效，但在產(chǎn)能擴(kuò)張控制方面效果不理想，新建、改擴(kuò)建產(chǎn)能仍有不少，造成了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

　　三是經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來政策的不穩(wěn)定。我國鋼鐵產(chǎn)能出現(xiàn)過剩后，產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限定起了反向激勵作用。在全球經(jīng)濟(jì)下行和國家節(jié)能減排措施的雙重打壓之下，鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能過剩的危機(jī)更加凸顯。

　　四是投資管理體制改革不到位。多年來我國實施的投資項目審批和行政核準(zhǔn)，以及對投資方向和步調(diào)進(jìn)行調(diào)控的規(guī)制手段，不僅沒有能夠消除產(chǎn)能過剩，反而阻礙了市場自發(fā)調(diào)節(jié)的過程。

　　五是市場調(diào)節(jié)機(jī)制不健全。由于退出機(jī)制不健全，企業(yè)進(jìn)入市場后，即便能認(rèn)識到市場真實的需求情況或者遭遇市場形勢變化，但為了彌補(bǔ)沉沒成本，也不愿意選擇退出市場。

　　六是GDP政績觀下的產(chǎn)能擴(kuò)張沖動。地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的模式和受政績考核影響帶來的強(qiáng)烈投資偏好，導(dǎo)致全國性行業(yè)布局和規(guī)劃建設(shè)難以落實，地區(qū)之間為比拼政績，容易導(dǎo)致重復(fù)投資建設(shè)同類項目，甚至引發(fā)過度競爭。

　　化解產(chǎn)能過剩遭遇現(xiàn)實困境

　　話題二：目前各地為化解產(chǎn)能過剩做了哪些工作，遇到哪些問題？

　　張志強(qiáng)：天津市高度重視化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作，將化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾作為今后一段時期內(nèi)的一項重要工作來抓。

　　一是嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)。出臺了《天津市清新空氣行動方案》，在要求天津市范圍內(nèi)不得以任何名義、任何方式審批、核準(zhǔn)、備案新上鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目的基礎(chǔ)上，增加不再審批平板玻璃、船舶、煉焦、有色、電石、鐵合金等行業(yè)新增產(chǎn)能項目的要求。同時積極編制天津投資領(lǐng)域負(fù)面清單，將上述9個行業(yè)項目納入負(fù)面清單進(jìn)行管理。

　　二是全面實施萬企轉(zhuǎn)型升級行動計劃。《天津市萬企轉(zhuǎn)型升級行動計劃（2014-2016年）》經(jīng)天津市政府常務(wù)會議審議通過，今年將實施。通過改造提升一批、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型一批、關(guān)停重組一批、載體升級一批，對天津市首批1.2萬家中小企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，從而實現(xiàn)產(chǎn)能過剩矛盾化解和落后產(chǎn)能淘汰。

　　三是積極淘汰落后產(chǎn)能。及時向社會公告企業(yè)名單，分解落實目標(biāo)任務(wù)。積極創(chuàng)造條件，加大政策支持，安排部分節(jié)能資金，用于水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能補(bǔ)助， 2014年擬淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能50萬噸；到2017年，天津行政轄區(qū)內(nèi)鋼鐵、水泥（熟料）產(chǎn)能分別控制在2000萬噸和500萬噸以內(nèi)。

　　化解產(chǎn)能過剩矛盾是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既關(guān)系到企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，也關(guān)系到社會安全穩(wěn)定和職工的安置，需要綜合施策、穩(wěn)步推進(jìn)。結(jié)合近幾年開展淘汰落后產(chǎn)能工作，當(dāng)前化解產(chǎn)能過剩面臨的問題主要是企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的資金問題、退出企業(yè)的債務(wù)問題和職工安置問題。

　　陳衛(wèi)民：萍鄉(xiāng)市作為一個老工礦城市，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能是隨著歷史發(fā)展逐步形成的，并非近年招商引資、盲目上馬項目或是行政干預(yù)造成的，并不是體制性產(chǎn)能過剩。萍鄉(xiāng)市在大力化解過剩產(chǎn)能的同時，結(jié)合地方實際，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，保持合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，以避免大量企業(yè)倒閉、職工下崗、財政稅收大幅減少，守住保增長、保民生、保就業(yè)、保穩(wěn)定的底線。

　　當(dāng)前，萍鄉(xiāng)市面臨著資源枯竭和產(chǎn)能過剩的疊加困境，資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾越來越突出。特別是在化解過剩產(chǎn)能方面，存在一系列的突出困難：一是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。化解過剩產(chǎn)能需要有新興產(chǎn)業(yè)來替代，但萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)依然嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)的資源型行業(yè)，新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段。由于人才、資金等要素集聚能力弱、創(chuàng)新水平低，加快發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐能力嚴(yán)重不足。二是失業(yè)職工安置難。初步統(tǒng)計，萍鄉(xiāng)市在這一輪化解產(chǎn)能過剩中，將涉及近萬名職工的安置。由于人數(shù)眾多，部分職工難以有效安置，難以實現(xiàn)再就業(yè)。三是財政負(fù)擔(dān)沉重。近年來，萍鄉(xiāng)市通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、招商引資等方式新增了一批稅源增長點，但由于資源枯竭的影響，資源型行業(yè)提供的稅收持續(xù)萎縮，固有稅源不斷下滑，導(dǎo)致萍鄉(xiāng)市整體增收困難，在節(jié)能減排、環(huán)境治理、社會保障、人員就業(yè)等各方面都面臨極大的財政支出壓力。

  多措并舉破解產(chǎn)能過剩

　　話題三：國家在現(xiàn)有宏觀調(diào)控基礎(chǔ)上，應(yīng)該采取哪些措施化解產(chǎn)能過剩，怎么才能更有針對性？

   張志強(qiáng)：基于產(chǎn)能過剩現(xiàn)象形成的原因，化解產(chǎn)能過剩矛盾工作要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也要積極發(fā)揮政府對經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)作用。

　　首先，嚴(yán)格控制增量。國家應(yīng)該限制各級政府不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，不得辦理土地（海域）供應(yīng)、能評、環(huán)評審批和新增授信支持等相關(guān)業(yè)務(wù)。對以變通方式核準(zhǔn)或備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的政府部門，追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

　　其次，調(diào)整優(yōu)化存量。一是努力擴(kuò)大國內(nèi)市場需求，消化一批產(chǎn)能。適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)的需要，加大國內(nèi)市場開拓力度，擴(kuò)大市場需求。二是積極拓展對外發(fā)展空間，轉(zhuǎn)移一批產(chǎn)能。擴(kuò)大對外投資合作，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)以多種方式“走出去”，優(yōu)化制造產(chǎn)地分布，拓展國際發(fā)展空間。三是加快優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合一批產(chǎn)能。加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)企業(yè)兼并重組，減少政府干預(yù)，通過采取產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、合資合作、兼并收購等多種方式，積極吸引各類社會資本參與國有企業(yè)改制。四是嚴(yán)格執(zhí)行市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，淘汰一批產(chǎn)能。制定完善激勵和約束政策，引導(dǎo)企業(yè)主動退出過剩行業(yè)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。五是增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動力，提升一批產(chǎn)能。利用市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力，突破和掌握一批生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)和前沿技術(shù)，提升企業(yè)核心競爭力。加快企業(yè)技術(shù)改造，推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級。深化國有企業(yè)改革，加強(qiáng)企業(yè)管理創(chuàng)新。

　　第三，建立長效機(jī)制。減少政府投資項目審批，建立以社會性管制為主的新型準(zhǔn)入制度，制定嚴(yán)格、長期穩(wěn)定、可預(yù)期的環(huán)保、節(jié)能、安全等政策對投資項目進(jìn)行約束和管理，并嚴(yán)格執(zhí)行。將管理投資從事前的前置性審批管理方式，轉(zhuǎn)到以事中和事后監(jiān)管為主的方式。加快完善產(chǎn)業(yè)退出與調(diào)整機(jī)制，對于產(chǎn)能過剩行業(yè)，加快勞動力轉(zhuǎn)移與人力資源的再開發(fā)，提高行業(yè)勞動生產(chǎn)率。

　　殷云飛：一是要建立與國內(nèi)市場相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確定產(chǎn)能規(guī)模。梳理相關(guān)產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)能，特別是那些高能耗、高排放的行業(yè)，摸清產(chǎn)能規(guī)模，統(tǒng)計國內(nèi)需求總量，最后確定基本相匹配的產(chǎn)能結(jié)構(gòu)。

　　二是建立和完善優(yōu)勝劣汰的市場供求體系，讓市場發(fā)揮資源配置的調(diào)節(jié)機(jī)能。企業(yè)是稅收主體，一些地方政府為了建立和保護(hù)稅源，明知道一些產(chǎn)能過剩，仍通過減免稅收等方式扶持，致使同一產(chǎn)業(yè)長期處于不平等競爭狀態(tài)。因此，淘汰過剩產(chǎn)能的首要手段是市場競爭，優(yōu)勝劣汰，消除一切形式的地方保護(hù)主義。

　　三是建立符合國情的產(chǎn)業(yè)配套政策，抑制高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)過快增長。目前暴露出的過剩產(chǎn)能大多具有結(jié)構(gòu)性過剩的特點。在淘汰過剩產(chǎn)能的過程中，不能對過剩產(chǎn)能一關(guān)了之，避免造成大量工人失業(yè)等社會問題，而宜對過剩產(chǎn)能進(jìn)行細(xì)分，設(shè)置環(huán)保門檻，倒逼部分落后產(chǎn)能退出；對一些有條件的企業(yè)，國家給予財政扶持，助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，使淘汰過剩產(chǎn)能成為產(chǎn)業(yè)升級的機(jī)遇；對那些尚有利用價值的產(chǎn)能，充分考慮到未來增長需求，讓部分產(chǎn)能“休眠”，待社會需求增長后再將其喚醒，以避免社會資產(chǎn)白白滅失。

　　四是建立抑制出口的稅收政策，完善滿足內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)體系。解決產(chǎn)能過剩問題，要調(diào)整國家對外貿(mào)易政策，提高高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)的出口稅率，同時適當(dāng)降低進(jìn)口稅率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與全球接軌，顯化市場調(diào)節(jié)功能。

　　張志強(qiáng)：為了能夠更有針對性地化解產(chǎn)能過剩，建議采取以下措施：

　　一是進(jìn)一步完善行業(yè)約束條件管理。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、土地征收、岸線使用、信貸管理等條件的引導(dǎo)和約束作用，嚴(yán)格準(zhǔn)入管理，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、信息服務(wù)等方面的作用。

　　二是盡快建立項目信息庫和公開制度，抓緊建立全國統(tǒng)一的投資項目信息庫，加強(qiáng)建設(shè)項目信息公開和服務(wù)，充分發(fā)揮信息化在市場監(jiān)管中的作用。盡快與國土、環(huán)保、金融等部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。同時，建立和完善舉報查處制度，鼓勵和引導(dǎo)社會參與監(jiān)管，形成齊抓共管化解產(chǎn)能過剩矛盾的合力。

　　三是嚴(yán)格實施要素價格差別管理。按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深化資源性產(chǎn)品價格改革。進(jìn)一步完善非居民用水超定額加價、環(huán)保收費政策及差別電價政策。對能耗、電耗、水耗達(dá)不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的過剩產(chǎn)能企業(yè)，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

　　四是切實做好企業(yè)職工安置工作。從保障和改善民生角度出發(fā)，抓好已有政策落實，建議盡快出臺相應(yīng)政策，對化解產(chǎn)能過剩中產(chǎn)生的職工安置問題予以明確。

　　陳衛(wèi)民：建議國家對化解過剩產(chǎn)能過多的資源枯竭型城市，出臺相應(yīng)政策予以傾斜，比如增加轉(zhuǎn)移支付力度，對主動退出或關(guān)停過剩產(chǎn)能的企業(yè)，給予一定補(bǔ)貼，提高企業(yè)的主動性。

　　此外，積極扶持培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，尤其是產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，應(yīng)在土地、項目、資金、政策上給予一定政策傾斜，幫助其盡快淘汰落后產(chǎn)能、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)置換，防止化解過剩產(chǎn)能過程中形成產(chǎn)業(yè)空心化。

　　再次，細(xì)化國家對地方化解過剩產(chǎn)能的配套政策。對化解過剩產(chǎn)能中失業(yè)的工人，其失業(yè)保險金等由中央財政承擔(dān)，同時將有能力重新就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人納入就業(yè)扶持政策體系，加大轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)力度。